PAIX (maintien de la paix et règlement des différends)

PAIX (maintien de la paix et règlement des différends)

Les concepts de maintien de la paix et de règlement pacifique des différends internationaux relèvent de la problématique de la sécurité collective, c’est-à-dire d’un régime visant à garantir multilatéralement, par un dispositif juridique, l’indépendance politique et l’intégrité territoriale de chacun des États de la communauté internationale. Impliquant un sens à la fois dynamique et statique, le «maintien» de la paix englobe l’idée de restauration aussi bien que de préservation de celle-ci et, de ce fait, peut exiger le recours à des moyens coercitifs autant que préventifs. À première vue, le règlement pacifique des différends semble ne devoir être qu’une simple modalité préventive du maintien de la paix. La réalité est plus complexe. D’une part, la pratique des organisations internationales de sécurité collective – la Société des nations (S.D.N., 1919-1939) puis, depuis 1945, l’Organisation des Nations unies (O.N.U.) – révèle que les procédures de règlement pacifique sont souvent utilisées postérieurement au recours à la force. D’autre part, le règlement des différends a une finalité en principe curative , alors que celle du maintien de la paix est normalement conservatoire .

Le maintien de la paix et le mirage de la sécurité collective

Le maintien de la paix est l’objectif naturel de tout régime de sécurité collective. En tant que concept abstrait, la sécurité collective a des origines très anciennes: elle a fait l’objet d’innombrables projets avancés par des hommes d’État, des intellectuels de renom ou de simples utopistes (Sully, Jeremy Bentham, Emmanuel Kant, William Penn, Emeric Crucé, l’abbé de Saint-Pierre...), depuis le XIV^e siècle jusqu’à la Première Guerre mondiale. Elle n’a trouvé expression juridique qu’en 1919, avec le Pacte de la S.D.N. Celui-ci garantissait l’intégrité territoriale et l’indépendance politique des pays membres contre toute agression extérieure, proclamait le principe de l’indivisibilité de la paix («toute guerre ou menace de guerre, qu’elle affecte directement ou non l’un des membres de la Société, intéresse la Société tout entière») et affirmait la solidarité automatique de la communauté des États membres en cas d’agression («Si un membre de la Société recourt à la guerre [...], il est ipso facto considéré comme ayant commis un acte de guerre contre tous les autres membres de la Société.») Son dispositif reposait sur le triptyque désarmement-règlement pacifique des différends-sanctions économiques.

L’expérience de la S.D.N. en matière de sécurité collective a été considérée comme celle de «la faillite de la paix» (Maurice Baumont). Ce jugement sévère a pour lui la réalité des faits. Ainsi, inaugurée en 1932 après bien des années de travaux préparatoires, la conférence de Genève sur le désarmement mondial fut un échec retentissant: après qu’un coup fatal lui eut été porté par le retrait de l’Allemagne nazie (1933), elle ne fit que s’enliser dans de stériles débats techniques. Par ailleurs, si la S.D.N. parvint à apaiser certaines situations conflictuelles impliquant de petites puissances (affaire des îles Åland entre la Finlande et la Suède, incident de Demir Kapou entre la Grèce et la Bulgarie, problème de Léticia entre la Colombie et le Pérou), elle se trouva dans l’incapacité d’imposer une solution pacifique aux grands conflits internationaux des années trente: l’invasion de la Mandchourie par le Japon, les violations du traité de Versailles par Hitler, l’annexion de l’Éthiopie par l’Italie et les interventions étrangères dans la guerre civile espagnole. Enfin, et surtout, la faillite des sanctions économiques contre l’Italie fasciste en 1936 entraîna le naufrage politique de la S.D.N. Rétrospectivement, ce naufrage peut être attribué à la conjonction des politiques suivies par les grandes puissances de l’époque: celles qui, par pusillanimité, n’honorèrent pas leurs engagements juridiques et moraux (France, Grande-Bretagne); celles qui violèrent sans vergogne les principes du Pacte (Allemagne, Japon, Italie, U.R.S.S.) – sans compter l’isolationnisme des États-Unis, qui constitua un encouragement indirect aux coups de force. En somme, et comme l’a exprimé Winston Churchill, la faillite de la paix fut moins le fait de la Société des nations que des «nations de la Société». Compte tenu des leçons de l’entre-deux-guerres, le régime de sécurité collective de l’O.N.U. fut conçu à partir de l’idée selon laquelle le fardeau du maintien de la paix devait obligatoirement incomber aux cinq grandes puissances victorieuses (États-Unis, Grande-Bretagne, France, U.R.S.S., Chine) unies au sein d’un Conseil de sécurité dont elles formeraient le noyau permanent. La nouvelle organisation mondiale put ainsi disposer de pouvoirs plus importants que ceux de la S.D.N., pour la simple raison que ces pouvoirs revenaient en réalité aux membres permanents du Conseil de sécurité. Cela explique que, dans la problématique initiale de l’O.N.U., le désarmement et même le règlement pacifique des différends occupent une place assez secondaire par rapport aux sanctions (militaires et non militaires) que le Conseil de sécurité a toute latitude de décréter par décisions juridiquement obligatoires en vertu du chapitre VII de la Charte. Celle-ci fut en tout cas élaborée dans la perspective d’un monde placé sous l’égide d’un «directoire» de pays au-dessus de tout soupçon (puisque dotés d’un droit de veto conférant d’avance à chacun d’eux une totale immunité politique) et entre lesquels était censée régner une harmonie politique durable.

Les débuts de la guerre froide, en 1947, rendirent aussitôt caducs les postulats sur la base desquels reposait la Charte – à savoir ceux de la responsabilité naturelle, de la probité morale et de l’entente continue des grandes puissances. L’usage immodéré du droit de veto par l’U.R.S.S. paralysa le Conseil de sécurité, fit obstacle à la mise en place des arrangements juridiques destinés à rendre opérationnel le mécanisme de sécurité collective (les «accords spéciaux» par lesquels les États membres auraient placé, au titre de l’article 43 de la Charte, des forces armées à la disposition du Conseil) et empêcha l’O.N.U. de jouer un rôle significatif dans tout conflit mettant aux prises – directement ou non – l’Est et l’Ouest. La création de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (O.T.A.N., 1949) puis la conclusion du pacte de Varsovie (1955) confirmèrent que la sécurité collective n’était, comme à l’époque de la S.D.N., qu’un mirage dans les relations internationales.

Le maintien de la paix et les opérations de Casques bleus

Dotée d’une Charte inadaptée aux paramètres de la guerre froide et à ceux de l’ère nucléaire, l’O.N.U. semblait devoir subir, à plus ou moins brève échéance, le sort de la S.D.N. Mais, démontrant une flexibilité assez peu commune, l’Organisation réajusta les ambitieux objectifs de sa Charte et parvint à fonctionner dans l’environnement politique défavorable du second après-guerre. L’extension des pouvoirs de l’Assemblée générale (à laquelle la Charte n’attribuait qu’un rôle résiduel en matière de maintien de la paix) et des fonctions diplomatiques du secrétaire général lui permit de pallier, dans une certaine mesure, la carence du Conseil de sécurité. Sous la pression des circonstances, elle renonça tacitement à l’objectif de la sécurité collective au profit de celui de la gestion limitée des crises: les opérations dites de «maintien de la paix», entreprises sur une base ad hoc et à l’aide de contingents nationaux pourvus de «casques bleus» portant le logo de l’O.N.U., traduisirent cette mutation.

Formule improvisée à chaud lors de la crise de Suez (1956), sur une idée du Premier ministre canadien Lester Pearson, et aussitôt mise en œuvre avec autant d’audace que d’ingéniosité par le secrétaire général de l’époque, Dag Hammarksjöld, les opérations en question n’allaient avoir qu’un but modeste: la stabilisation de certaines situations conflictuelles. Forces neutres et non combattantes, les Casques bleus n’entrent en scène qu’avec l’aval des parties et ne stationnent sur le territoire de l’une d’elles qu’avec l’accord exprès du pays hôte. Exception faite de l’expérience congolaise (1960-1964), ils ne sont autorisés à utiliser la force qu’en cas de légitime défense. Les Casques bleus peuvent être considérés comme des «soldats sans ennemis»: ils n’interviennent pas – comme dans un régime de sécurité collective – à titre de «gendarmes» chargés de châtier un agresseur, mais comme de simples «pompiers» dont la seule tâche est de maîtriser un sinistre dont l’origine ou les responsabilités ne les concernent pas. Les Casques bleus ont été déployés en Afrique (O.N.U.C., 1960-1964; U.N.A.V.E.M., 1989; G.A.N.U.P.T., 1989-1990), en Amérique centrale (O.N.U.C.A., depuis 1989), en Asie (F.S.N.U., 1962-1963; G.O.M.N.U.I.I., depuis 1980), en Europe (Unficyp, depuis 1964) et surtout au Moyen-Orient (F.U.N.U. I, 1956-1967; F.U.N.U. II, 1973-1979; F.N.U.O.D., depuis 1974; F.I.N.U.L., depuis 1978). Selon les cas, ils ont eu pour mission de superviser un cessez-le-feu, de servir de tampon pour prévenir toute escalade, ou de faciliter le retour à la normale. Leur rôle essentiel a été de «geler» momentanément un conflit donné ou d’en contenir la violence dans certaines limites, mais sans pour autant régler le problème ni même en modifier les données fondamentales. Ainsi, en 1967, le départ des troupes onusiennes stationnées à la frontière égypto-israélienne depuis 1956 (retrait effectué à la demande de l’Égypte) entraîna aussitôt le déclenchement de la guerre dite de Six Jours; de même, on peut estimer que le maintien de Casques bleus à Chypre depuis 1964 a, en un certain sens, favorisé le pourrissement du conflit. En somme, si les opérations de maintien de la paix traduisent la remarquable faculté d’adaptation de l’O.N.U., elles n’en reflètent pas moins les limites du rôle politique de l’Organisation dans un monde bipolaire. C’est néanmoins pour rendre hommage à leur contribution spécifique que le prix Nobel de la paix a été décerné en 1988 aux Forces des Nations unies pour le maintien de la paix.

Vers un renouveau du maintien de la paix par l’O.N.U.?

Dans le contexte de son renouveau politique, favorisé par la nouvelle politique multilatérale pratiquée par l’U.R.S.S. depuis 1987, l’O.N.U. a connu une double évolution positive marquée par un retour à l’idéal de la sécurité collective et par une mutation dans les fonctions exercées jusque-là par les Casques bleus.

À la suite de l’invasion du Koweït par l’Irak, en août 1990, l’O.N.U. est parvenue à mettre en œuvre les dispositions du chapitre VII de la Charte, que l’on croyait inapplicables. D’août à novembre 1990, le Conseil de sécurité a agi, pour la première fois dans son histoire, comme un véritable directoire et assumé pleinement ses responsabilités statutaires. Dès l’invasion du Koweït, et conformément au grand rite de la sécurité collective, il a condamné sans appel l’agresseur et conféré à la victime la légitimation morale ainsi que le soutien politique de la communauté internationale. Faisant preuve d’une cohésion sans précédent, il a adopté – à l’unanimité ou à la quasi-unanimité – un ensemble de douze décisions décrétant des sanctions économiques (résolution 661), un blocus naval (résolution 666) ainsi qu’un blocus aérien (résolution 670) et, par ailleurs, fixé un délai de quarante-sept jours avant l’application de sanctions militaires (résolution 678). En plus de ce retour – espéré durable – au concept de sécurité collective, les missions des Casques bleus se sont développées dans une direction qualitativement nouvelle. Depuis 1990, diverses opérations ont en effet combiné des fonctions de maintien de la paix et des fonctions de rétablissement de la paix: le G.A.N.U.P.T. (Groupe d’assistance des Nations unies pour la période de transition en Namibie) et l’O.N.U.V.E.N. (Mission d’observation des Nations unies pour la vérification des élections au Nicaragua) ont marqué ce tournant. Dans la foulée, certains pays membres de l’O.N.U. en sont venus à proposer de confier aux Casques bleus de nouvelles fonctions, allant de la surveillance d’élections libres à l’administration provisoire d’un État souverain (Cambodge), en passant par la lutte contre le terrorisme ou l’aide aux pays victimes de catastrophes naturelles.

Vertus et lacunes du règlement pacifique des différends

Élément sans lequel une communauté internationale tant soit peu civilisée ne saurait exister, le règlement pacifique des différends constitue le complément naturel du principe de base de tout régime de sécurité collective: le non-recours à la menace ou à l’emploi de la force. Mais si la finalité de celui-ci est essentiellement statique (il se borne à garantir le statu quo), celle du règlement pacifique s’inscrit dans une démarche avant tout dynamique, car la résolution des litiges a pour effet de mettre en concordance le droit existant et l’évolution des réalités politiques.

Énoncé à l’article 2 paragraphe 3 de la Charte des Nations unies (qui lui consacre d’ailleurs la totalité de son chapitre VI), le principe du règlement pacifique des différends fait l’objet de divers textes spécifiques de portée universelle (les conventions de La Haye de 1899 et 1907, l’Acte général d’arbitrage de 1928, révisé en 1949, et la déclaration de Manille de 1982) ou régionale (le traité de Bogotá de 1948, la convention de 1957 conclue dans le cadre du Conseil de l’Europe ou encore le protocole de 1964 de la Commission de médiation, de conciliation et l’arbitrage de l’Organisation de l’unité africaine).

Les moyens de règlement pacifique des différends peuvent être classés en deux grandes catégories. La première englobe la négociation, les bons offices, la médiation et la conciliation: il s’agit là de moyens diplomatiques qui tous (sauf la négociation) incluent l’intervention d’une tierce partie et dont les résultats n’ont pas, normalement, d’effet contraignant. La seconde catégorie, qui comprend les moyens juridictionnels, implique le recours à des tribunaux arbitraux ad hoc ainsi qu’à des cours permanentes universelles (la Cour internationale de justice de l’O.N.U.) ou régionales (Cour de justice des Communautés européennes, Cour européenne des droits de l’homme). Dans l’un comme dans l’autre cas, cependant, tout repose sur le consentement préalable des parties – accordé soit pour les besoins d’un litige bien déterminé, soit à l’avance mais dans certaines limites matérielles et temporelles. En d’autres termes, il n’existe aujourd’hui aucune procédure authentiquement obligatoire.

On relèvera aussi que le projet d’un régime paneuropéen de règlement pacifique des différends figure au programme de travail de la Conférence sur la sécurité et la coopération en Europe (C.S.C.E.), suite à une initiative suisse, depuis 1973. Jusqu’en 1988, un tel projet n’avait guère de chance de se matérialiser: d’une part, l’U.R.S.S. ne concevait le règlement pacifique des différends que dans le cadre exclusif de procédures d’entente directe, donc en dehors de toute intervention d’une tierce partie; d’autre part, une Europe divisée en deux blocs d’États vivant sous la menace virtuelle d’un anéantissement réciproque et professant des vues divergentes sur l’essence même ainsi que sur l’universalité du droit international avait d’évidence moins besoin d’un régime (juridique) de règlement pacifique des différends que d’un mécanisme (politique) de gestion des crises. La révision de la conception soviétique dans un sens favorable à la juridiction obligatoire (avec intervention d’une tierce partie) et la fin de la guerre froide (proclamée officiellement en 1990) semblent devoir lever les obstacles qui avaient jusque-là hypothéqué les travaux de la C.S.C.E.

Le maintien de la paix dans l’après-guerre froide

Quelles que soient les nouvelles perspectives, apparemment favorables, ouvertes au développement des techniques du maintien de la paix et du règlement pacifique des différends, il convient de reconnaître que la fin du conflit Est-Ouest n’a pas fait place à un monde idyllique. Le firmament politique de l’après-guerre froide reste entaché par trois types de périls: les conflits dits «régionaux» (Proche-Orient, Chypre, Liban, Cambodge, Afghanistan, Sahara occidental, Amérique centrale...), la prolifération des armes de destruction massive au sein du Tiers Monde et le développement de fléaux transnationaux tels que le terrorisme, le trafic de drogue, la dégradation de l’environnement ou les mouvements massifs de population.

Encyclopédie Universelle. 2012.